1. INTRODUÇÃO À LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
 

1.1. Origens

1.1.1. Antecedentes
 

Do início dos anos 1980 até meados dos anos 1990, a excessiva instabilidade da atividade econômica, principalmente devido ao descontrole inflacionário e às oscilações das taxas de juros, marcou a história econômica brasileira.

Planos econômicos não surtiam os efeitos pretendidos e as finanças públicas se apresentavam sempre desequilibradas.

Além disso, a conjuntura nacional com a transição dos governos militares para os civis e a promulgação da Constituição Federal de 1988 (CF/1988) trouxeram incentivos e mecanismos para que a população passasse a reivindicar seus direitos, os quais ensejaram mais despesas por parte do Estado.

Para dar resposta em caso de aumento de necessidades de gastos, o Estado adota mecanismos que comprometem receitas futuras ao realizar despesas em montantes superiores à sua arrecadação imediata. De acordo com Albuquerque, são exemplos:

• endividamento junto ao setor financeiro, por intermédio de operações de antecipação de receita orçamentária (ARO) ou de contratação de empréstimos;
• emissão de títulos públicos;
• contratação de despesas acima dos limites autorizados na lei orçamentária, gerando atrasados junto a fornecedores;
• inscrição de despesas em restos a pagar;
• concessão de benefícios de natureza continuada sem respaldo em aumento permanente de receitas, comprometendo os orçamentos futuros;
• concessão de subsídios e garantias por adoção de mecanismos de pouca transparência, como a contratação de empréstimos com taxas de juros inferiores às de mercado, de forma que os custos efetivos dos benefícios somente eram reconhecidos no futuro, quando então comprometia as receitas e as finanças do Estado.
 

Acrescenta-se ainda o mecanismo de utilização da inflação para obter ganho ao postergar pagamentos, já que as dívidas do Estado não eram remuneradas adequadamente ou, em algumas vezes, sequer eram acrescidas de juros ou correção monetária. Imagine, como exemplo, o ganho do Governo caso houvesse um atraso de uma semana no pagamento de fornecedores, dentro de um mês em que a inflação atingisse o patamar de 60%. No entanto, com o Plano Real, que culminou com o controle da inflação em meados da década de 90, não foi mais possível adiar o pagamento para se beneficiar da perda do poder aquisitivo da moeda. Tal fato elevou ainda mais o endividamento dos entes.

A fim de que se evitassem tais mecanismos ou pelo menos se impusessem controles e limites ao seu uso, diversas iniciativas foram criadas, por exemplo, aquelas direcionadas ao equacionamento da dívida de estados e municípios. Ainda, para que as finanças públicas seguissem regras claras e estruturadas que fossem capazes de evitar novos desequilíbrios e induzissem melhores práticas de gestão em todos os entes, foi editada, dentre outras medidas, a Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). A responsabilidade fiscal visa evitar que os entes da Federação gastem mais do que aquilo que arrecadam; ou, se necessário, que tais entes recorram ao endividamento apenas caso sigam regras rígidas e transparentes.

Coadunando-se com a existência de dificuldade de cumprimento de regras sobre as finanças públicas, Lima afirma que “uma das questões mais intricadas é envolver os diversos entes da Federação nas regras fiscais. Na clássica divisão de Musgrave sobre as funções do governo na economia, a função estabilizadora fica a cargo do governo federal. Sem uma responsabilidade direta sobre o controle da inflação, as demais esferas acabam por impor ônus excessivos ao governo federal, na ausência de outras salvaguardas que assegurem a efetiva disciplina fiscal dos entes subnacionais. Neste contexto é que a Lei de Responsabilidade Fiscal brasileira procurou trazer obrigações para a União, para os estados e para os municípios. Reconstituindo-se o debate da época, pode-se, todavia, identificar que o objetivo principal foi o controle de estados e municípios.”

De acordo com Nascimento e Debus, no que diz respeito a experiências de outros países, a LRF incorpora alguns princípios e normas, tomados como referencial para a elaboração da Lei de Responsabilidade Fiscal. São eles:

• o Fundo Monetário Internacional, organismo do qual o Brasil é Estado membro, e que tem editado e difundido algumas normas de gestão pública em diversos países;
• a Nova Zelândia, através do Fiscal Responsibility Act, de 1994;
• a Comunidade Econômica Europeia, a partir do Tratado de Maastricht; e,
• os Estados Unidos, cujas normas de disciplina e controle de gastos do
governo central levaram à edição do Budget Enforcement Act, aliado ao princípio de “accountability”.

Ainda, segundo os autores, esses exemplos, embora tomados como referência para a elaboração da versão brasileira da Lei de Responsabilidade Fiscal, não foram os únicos parâmetros utilizados, já que não existe um manual ótimo de finanças públicas que possa ser utilizado indiferentemente por qualquer nação.

1.1.2. Amparo Constitucional

A LRF é a lei complementar decorrente de vários dispositivos da Constituição Federal de 1988. Por se tratar de uma lei complementar, foi aprovada por maioria absoluta. Destaca-se a determinação do art. 163 da CF/1988:

Art. 163. Lei complementar disporá sobre:
I - finanças públicas;
II - dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades controladas pelo Poder Público;
III - concessão de garantias pelas entidades públicas;
IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública;
V - fiscalização financeira da administração pública direta e indireta;
VI - operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
VII - compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as características e condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional.

A Lei de Responsabilidade Fiscal também decorre do art. 169 da CF/1988, o qual dispõe que a despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar. Tal lei complementar é a própria LRF.

Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.

Ainda, a LRF também atende explicitamente ao art. 250 da CF/1988:

Art. 250. Com o objetivo de assegurar recursos para o pagamento dos benefícios concedidos pelo regime geral de previdência social, em adição aos recursos de sua arrecadação, a União poderá constituir fundo integrado por bens, direitos e ativos de qualquer natureza, mediante lei que disporá sobre a natureza e administração desse fundo.

Na LRF:

Art. 68. Na forma do art. 250 da Constituição, é criado o Fundo do Regime Geral de Previdência Social, vinculado ao Ministério da Previdência e Assistência Social, com a finalidade de prover recursos para o pagamento dos benefícios do regime geral da previdência social.

Finalizando, a LRF aborda, em parte, o previsto nos incisos I e II do parágrafo 9º do art. 165:

§ 9º - Cabe à lei complementar:
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;
II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos.

É importante destacar que a LRF estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, porém sua função não foi de preencher as lacunas da Lei 4.320/1964, tampouco revogá-la. Os dispositivos da Lei 4320/1964 continuam regendo o ciclo orçamentário, contudo, não tratam de responsabilidade na gestão fiscal. O que a LRF aborda são alguns pontos do art. 165 da CF/1988, por exemplo, quando acrescenta funções à LOA e à LDO, porém ela não é ainda a aguardada Lei Complementar que disciplinará todo o § 9º do art. 165 e revogará a Lei 4.320/1964.

1.2. Princípios

A LRF tem como base alguns princípios, os quais nortearam sua concepção e são essenciais para sua aplicação até os dias de hoje. Esses pilares, dos quais depende o alcance de seus objetivos, são o planejamento, a transparência, o controle e a responsabilização.

O planejamento consiste, basicamente, em determinar os objetivos a alcançar e as ações a serem realizadas, compatibilizando-as com os meios disponíveis para a sua execução. A LRF trata de planejamento quando, por exemplo, traz condições para a geração de despesa e para o endividamento, estabelece metas fiscais e acrescenta mais regras para os instrumentos de planejamento e orçamento.

A transparência exige que todos os atos de entidades públicas sejam praticados com publicidade e com ampla prestação de contas em diversos meios. A LRF determina ampla divulgação, inclusive em meio eletrônico, dos instrumentos de planejamento e orçamento, da prestação de contas e de diversos relatórios e anexos. Como exemplo de determinação da LRF, o Poder Executivo demonstrará e avaliará o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em audiência pública na Comissão Mista de Orçamento do Congresso Nacional ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais e municipais.

O controle permite gerenciar o risco por meio de ações fiscalizadoras e de imposição de prazos na gestão de políticas e de procedimentos, que podem ser de natureza legal, técnica ou de gestão. A LRF impõe controle de limites e prazos, bem como de sanções em caso de descumprimento.

A responsabilização é a obrigação de prestar contas e responder por suas ações. Como exemplo, a LRF impõe aos entes a suspensão de recebimento de transferências voluntárias e de realização de operações de crédito em caso de descumprimento de suas normas.

PRESTE MAIS ATENÇÃO

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PRINCÍPIOS DA LRF

Planejamento, transparência, controle e responsabilização.

1.3. Objetivos

O art. 1º da LRF traz seus objetivos:

Art. 1º Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição.
§ 1º A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.

Assim, são objetivos da LRF:

Estabelecer normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal: é o principal objetivo da LRF, do qual decorrem os demais;

Ação planejada: a LRF, como uma lei complementar que segue os ditames constitucionais, adota os mesmos instrumentos de planejamento e orçamento da CF/1988: PPA, LDO e LOA, acompanhados de decretos e relatórios que visam subsidiar as decisões. A ação deve ser planejada na forma de leis a fim de que seja submetida à apreciação legislativa, para a discussão, votação e aprovação. O planejamento é essencial para a garantia da utilização dos meios adequados, cumprimento de prazos e alcance de resultados;

Ação transparente: a LRF enfatiza a transparência em vários dispositivos. A transparência exige que todos os atos de entidades públicas sejam praticados com publicidade e com ampla prestação de contas em diversos meios. A LRF determina ampla divulgação, inclusive em meio eletrônico, dos instrumentos de planejamento e orçamento, da prestação de contas, de diversos relatórios e anexos e acerca da execução orçamentária e financeira de todos os entes. Por exemplo, assegura o incentivo à participação popular e realização de audiências públicas; a liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público; e a disponibilização das contas do Chefe do Poder Executivo durante todo o ano;
 

Prevenção de riscos capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas: a LRF estabelece mecanismos para que exista precaução em condições de incerteza, atribuindo maior confiabilidade ao planejamento e prevenindo os Princípios da LRF: desequilíbrios. Destacam-se a inclusão da reserva de contingência na LOA e a previsão de um anexo de riscos fiscais na Lei de Diretrizes Orçamentárias em que serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas;
 

Correção de desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas: a partir de um bom planejamento, têm-se parâmetros que permitam comparações e a identificação de desvios. A LRF traz vários dispositivos visando conter desvios que desequilibram as contas públicas, como os limites de despesas com pessoal e o que ocorrerá caso o Poder ou órgão se aproxime ou extrapole tais limites;

Cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e à obediência a limites e condições no que tange à renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar: são todos tópicos destacados na LRF, visando também ao equilíbrio das contas públicas.

Já de acordo com Machado, os objetivos da LRF são impactar o modelo de gestão do setor público na direção de: fortalecer o controle centralizado das dotações orçamentárias, na medida em que exigem o estabelecimento de limites totais de gasto e definem limites específicos para algumas despesas; estreitar os vínculos entre PPA, LDO e LOA, criando mecanismos para que a fase da execução não se desvie do planejamento inicial; fortalecer os instrumentos de avaliação e controle da ação governamental.

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PARE

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Em vários momentos destas aulas de LRF colocarei as referências dos dispositivos citados nos rodapés das páginas. Isso vai acontecer apenas para que você saiba a fonte. NÃO é necessário que você perca tempo e vá até a LRF ou até a CF/1988 (ou até qualquer Lei), pois eu colocarei na íntegra o dispositivo citado, no próprio corpo do texto.

1.4. Abrangência

As disposições da LRF obrigam a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios. Nas referências à União, aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios, estão compreendidos o Poder Executivo, o Poder Legislativo, neste abrangidos os Tribunais de Contas, o Poder Judiciário e o Ministério Público; bem como as respectivas Administrações diretas, fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes. Ainda, a estados entende-se considerado o Distrito Federal; e a Tribunais de Contas estão incluídos: Tribunal de Contas da União, Tribunal de Contas do Estado e, quando houver,
Tribunal de Contas dos Municípios e Tribunal de Contas do Município.

ESTA CAI NA PROVA

As disposições da LRF obrigam a União, os Estados, o Distrito Federal

e os Municípios.

Nas referências à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, estão compreendidos o Poder Executivo, o Poder Legislativo, neste abrangidos os Tribunais de Contas, o Poder Judiciário e o Ministério Público; bem como as respectivas
administrações diretas, fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes.

Ainda, a Estados entende-se considerado o Distrito Federal; e a Tribunais de Contas estão incluídos: Tribunal de Contas da União, Tribunal de Contas do Estado e, quando houver, Tribunal de Contas dos Municípios e Tribunal de Contas do Município.

É importante nesse conceito esclarecermos o que seria uma empresa estatal dependente e a diferença entre Tribunal de Contas dos Municípios e Tribunal de Contas do Município.

Primeiro, temos que saber que uma empresa controlada é uma sociedade cuja maioria do capital social com direito a voto pertence, direta ou indiretamente, a ente da Federação.

Consoante a LRF, empresa estatal dependente é uma empresa controlada, mas que recebe do ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária.

A empresa estatal não dependente (ou independente) não faz parte do campo de aplicação da LRF.

Estudaremos a empresa estatal dependente nos próximos tópicos.

INDO MAIS FUNDO

Tribunal de Contas dos Municípios ≠ Tribunal de Contas do Município

Há apenas dois Tribunais de Contas do Município, pois há vedação constitucional para a instituição de Cortes de Contas municipais, ressalvados os Tribunais de Contas do Município de São Paulo e o do Rio de Janeiro, criados antes da CF/1988. Tais Tribunais têm competência sobre as contas exclusivamente do município onde foi criado e não dos outros municípios do Estado.

Porém, não há impedimento para que o Estado institua Tribunais de Contas dos Municípios com competência exclusivamente sobre as contas dos municípios integrantes de seu território. Mas há apenas quatro Tribunais de Contas dos Municípios (Bahia, Ceará, Pará e Goiás). Os municípios dos outros estados que não possuem Tribunais de Contas dos Municípios estão sob a jurisdição dos Tribunais de Contas Estaduais.

Ressalto que, independente do Tribunal de Contas a que nos referimos, compete aos Tribunais de Contas apreciar (e não julgar) as contas prestadas pelo respectivo chefe do Poder Executivo.

Não há previsão de uma lei no âmbito de qualquer ente que venha a sobrepor a LRF. A Lei de Responsabilidade é lei federal, porém com efeitos gerais ou nacionais, de tal sorte que inexiste necessidade de outra lei para dar aplicabilidade a seus dispositivos.

FIQUE ATENTO

Para os efeitos da LRF, entende-se como ente da Federação a União, cada Estado, o Distrito Federal e cada Município.

CAIU NA PROVA

(CESPE – Consultor de Orçamentos – Câmara dos Deputados – 2014) A LRF aplica-se a todos os entes da Federação.

As disposições da LRF obrigam a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios. Ou seja, a LRF aplica-se a todos os entes da federação.

Resposta: Certa

(CESPE – Analista Técnico-Administrativo – MDIC – 2014) A concessão de garantias dadas pela União em operações de crédito realizadas por entes subnacionais da Federação integra os riscos a serem prevenidos pela gestão fiscal responsável.

A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar (art. 1º, § 1º, da LRF).

Resposta: Certa

(FCC – Auditor Conselheiro Substituto – TCM/GO – 2015) A Lei Complementar nº 101/2000, dispõe sobre normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal. Quanto ao âmbito de incidência de suas normas, são direcionadas e obrigam à Administração direta, fundos, autarquias e fundações, excluindo-se as empresas estatais.

As normas da LRF obrigam à Administração direta, fundos, autarquias e fundações, excluindo-se as empresas estatais não dependentes. Logo, é incorreto afirmar que há a exclusão das estatais de forma geral.

Resposta: Errada

(FCC – Auditor Conselheiro Substituto – TCM/GO – 2015) A Lei Complementar nº 101/2000, dispõe sobre normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal. Quanto ao âmbito de incidência de suas normas, são direcionadas e obrigam ao Poder Executivo, ao Poder Legislativo e ao Poder Judiciário, excluindo-se de seu âmbito de incidência o Ministério Público e os Tribunais de Contas.

As normas da LRF obrigam ao Poder Executivo, ao Poder Legislativo (incluindo-se os Tribunais de Contas), ao Poder Judiciário e ao Ministério Público.

Resposta: Errada

(CESGRANRIO – Analista – FINEP – 2014) A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000) estabelece os procedimentos de finanças públicas a serem seguidos, visando ao planejamento e à transparência das ações governamentais. Essa lei é aplicável ao Poder Executivo, apenas.

As normas da LRF obrigam ao Poder Executivo, ao Poder Legislativo, ao Poder Judiciário e ao Ministério Público.

Resposta: Errada

(IDECAN - Contador – Câmara de Pancas/ES-2014) “A Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências.” A lei supracitada aplica-se aos Tribunais de Contas da União, dos Estados e, quando houver, aos Tribunais de Contas dos Municípios.

As disposições da LRF obrigam a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios. Nas referências à União, aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios, estão compreendidos o Poder Executivo, o Poder Legislativo, neste abrangidos os Tribunais de Contas, o Poder Judiciário e o Ministério Público; bem como as respectivas Administrações diretas, fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes. Ainda, a estados entende-se considerado o Distrito Federal; e a Tribunais de Contas estão incluídos: Tribunal de Contas da União, Tribunal de Contas do Estado e, quando houver, Tribunal de Contas dos Municípios e Tribunal de Contas do Município.

Resposta: Certa

(FGV – Administrador – Assembleia Legislativa/MT – 2013) A respeito da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n. 101/00), é uma lei do direito financeiro sobre finanças públicas, prevista no Art. 165 da Constituição Federal de 1988.

A base da LRF é o art. 163 da CF/1988. O que a LRF aborda do art. 165 são apenas alguns pontos, por exemplo, quando acrescenta funções à LOA e à LDO, porém ela não é ainda a aguardada Lei Complementar que disciplinará todo o § 9º do art. 165 e revogará a Lei 4.320/1964.

Resposta: Errada

(FGV – Administrador – Assembleia Legislativa/MT – 2013) A respeito da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n. 101/00), seus princípios e pilares são planejamento, transparência, controle e responsabilização.

A LRF tem como base alguns princípios, os quais nortearam sua concepção e são essenciais para sua aplicação até os dias de hoje. Esses pilares, dos quais depende o alcance de seus objetivos, são o planejamento, a transparência, o controle e a responsabilização.

Resposta: Certa

(ESAF – EPPGG – Ministério do Planejamento – 2013) A LRF também promove a transparência dos gastos públicos. A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe obediência a limites e condições no que tange à renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.

A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar (art. 1º, § 1º, da LRF).

Resposta: Certa

2. EFEITOS NO PLANEJAMENTO E NO ORÇAMENTO: PPA, LDO E LOA
 

2.1. Plano Plurianual
 

O Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) são as leis ordinárias que regulam o planejamento e o orçamento dos entes públicos federal, estaduais e municipais. No âmbito de cada ente, essas leis constituem etapas distintas, porém integradas, de forma que permitam um planejamento estrutural das ações governamentais.

Na seção denominada “Dos Orçamentos” na Constituição Federal de 1988 (CF/1988) tem-se essa integração, por meio da definição dos instrumentos de planejamento PPA, LDO e LOA, os quais são de iniciativa do Poder Executivo.

Segundo o art. 165 da CF/1988:

“Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I – o plano plurianual;
II – as diretrizes orçamentárias;
III – os orçamentos anuais”.

Em nosso estudo, a referência é a CF/1988 e a LRF, por isso sempre tratamos dos instrumentos de planejamento e orçamento na esfera federal. No entanto, assim como a União, cada estado, cada município e o Distrito Federal também têm seus próprios PPAs, LDOs e LOAs.

O Plano Plurianual – PPA é o instrumento de planejamento do Governo Federal que estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública Federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. Retrata, em visão macro, as intenções do gestor público para um período de quatro anos, podendo ser revisado, durante sua vigência, por meio de inclusão, exclusão ou alteração de programas.

Segundo o art. 165 da CF/1988:

“§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada”.

Na esfera federal os prazos para o ciclo orçamentário estão no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT). Segundo o ADCT, a vigência do PPA é de quatro anos, iniciando-se no segundo exercício financeiro do mandato do chefe do executivo e terminando no primeiro exercício financeiro do mandato subsequente. Ele deve ser encaminhado do Executivo ao Legislativo até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício, ou seja, até 31 de agosto. A devolução ao Executivo deve ser feita até o encerramento do segundo período da sessão legislativa (22 de dezembro) do exercício em que foi encaminhado. Esses são os prazos em vigor enquanto não for editada a lei complementar que irá dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual.

O art. 3º da LRF, que era o único que versava exclusivamente sobre o PPA, foi vetado. O caput deste artigo estabelecia que o projeto de lei do plano plurianual deveria ser devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa, enquanto o § 2º obrigava o seu envio, ao Poder Legislativo, até o dia 30 de abril do primeiro ano do mandato do Chefe do Poder Executivo. O veto ocorreu porque isso representaria não só um reduzido período para a elaboração dessa peça, por parte do Poder Executivo, como também para a sua apreciação pelo Poder Legislativo, inviabilizando o aperfeiçoamento metodológico e a seleção criteriosa de programas e ações prioritárias de governo.

O § 1º do referido artigo também foi vetado pelo Presidente da República. Dizia o seguinte: “Integrará o projeto Anexo de Política Fiscal, em que serão estabelecidos os objetivos e metas plurianuais de política fiscal a serem alcançados durante o período de vigência do plano, demonstrando a compatibilidade deles com as premissas e objetivos das políticas econômica nacional e de desenvolvimento social”.

De acordo com a mensagem de veto, a supressão do Anexo de Política Fiscal não ocasiona prejuízo aos objetivos da Lei Complementar, considerando-se que a lei de diretrizes orçamentárias já prevê a apresentação de Anexo de Metas Fiscais (que veremos no estudo da LDO), contendo, de forma mais precisa, metas para cinco variáveis - receitas, despesas, resultados nominal e primário e dívida pública -, para três anos, especificadas em valores correntes e constantes.

No entanto, apesar do vetos, o PPA aparece em alguns dispositivos da LRF, como, por exemplo: “A lei orçamentária não consignará dotação para investimento com duração superior a um exercício financeiro que não esteja previsto no plano plurianual ou em lei que autorize a sua inclusão, conforme disposto no § 1° do art. 167 da Constituição”.

Assim, no que se refere à elaboração do PPA, o planejamento governamental também foi afetado pela aprovação da LRF, mesmo com o veto do principal artigo.

CAIU NA PROVA

(CESPE – Administrador – MPOG - 2015) O plano plurianual deve ser integrado por um anexo de política fiscal, em que serão estabelecidos os objetivos e as metas plurianuais de política fiscal a serem  alcançados durante o período de vigência do plano, demonstrando isso a compatibilidade deste com as premissas e os objetivos das políticas econômica nacional e de desenvolvimento social.

O § 1º do art. 3º da LRF foi vetado pelo Presidente da República. Dizia o seguinte: “Integrará o projeto Anexo de Política Fiscal, em que serão estabelecidos os objetivos e metas plurianuais de política fiscal a serem alcançados durante o período de vigência do plano, demonstrando a compatibilidade deles com as premissas e objetivos das políticas econômica nacional e de desenvolvimento social”.

Resposta: Errada

2.2. Lei de Diretrizes Orçamentárias

2.2.1. A Lei de Diretrizes Orçamentárias na LRF

A LDO também surgiu por meio da Constituição Federal de 1988, almejando ser o elo entre o planejamento estratégico (Plano Plurianual) e o planejamento operacional (Lei Orçamentária Anual). Sua relevância reside no fato de ter conseguido diminuir a distância entre o plano estratégico e as LOAs, as quais dificilmente conseguiam incorporar as diretrizes dos planejamentos estratégicos existentes antes da CF/1988.

Segundo o art. 165 da CF/1988:

“§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento”.

Além dos dispositivos referentes à LDO previstos na CF/1988, veremos que a Lei de Responsabilidade Fiscal, aumentou o rol de funções da LDO, visando manter o equilíbrio entre receitas e despesas:

“Art. 4º A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2º do art. 165 da Constituição e:
I – disporá também sobre:
a) equilíbrio entre receitas e despesas;
b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas hipóteses previstas na alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9º e no inciso II do § 1º do art. 31;
(...)
e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos;
f) demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas”.

Obs.: As alíneas c e d não foram citadas porque foram vetadas.

Assim:

DESPENCA NA PROVA

Segundo a LRF, a LDO disporá sobre:

Equilíbrio entre receitas e despesas.

Critérios e forma de limitação de empenho, caso a realização da receita possa não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal previstas.

Normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos.

Demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas.

Ainda, são atribuições da LDO, consoante a LRF:

• conter autorização para que os municípios contribuam para o custeio de despesas de competência de outros entes da Federação;
• estabelecer exigências para a realização de transferência voluntária;
• estabelecer condições para a destinação de recursos para, direta ou
indiretamente, cobrir necessidades de pessoas físicas ou déficits de pessoas jurídicas;
• dispor sobre o impacto e o custo fiscal das operações realizadas pelo Banco Central do Brasil, o qual serão demonstrados trimestralmente;
• dispor sobre programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso estabelecido pelo Poder Executivo até trinta dias após a publicação dos orçamentos;
• estabelecer para os Poderes e o Ministério Público critérios de limitação de empenho e movimentação financeira se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais;
• ressalvar as despesas que não serão submetidas à limitação de empenho;
• dispor sobre a concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita;
• dispor sobre despesa considerada irrelevante, para efeitos de geração de despesa;
• dispor sobre a inclusão de novos projetos na LOA ou nas leis de créditos adicionais, após adequadamente atendidos os em andamento e contempladas as despesas de conservação do patrimônio público;
• Excepcionalizar a contratação de hora extra, quando for alcançado o limite prudencial das despesas com pessoal, o qual é de 95% do limite previsto na LRF.

Tais atribuições da LDO serão estudadas ao longo de nosso curso, de acordo com temas a que a LDO deve se referir, caso esteja previsto no seu edital.

2.2.2. Os Anexos de Metas e Riscos Fiscais

Segundo o art. 4º da LRF, o anexo de metas fiscais integrará a LDO:

“§ 1º Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias o Anexo de Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes”.

Para obrigar os administradores públicos a ampliar os horizontes do planejamento, as metas devem ser estimadas para o exercício a que se referem e os dois seguintes. As metas fiscais são valores projetados para o exercício financeiro e que, depois de aprovados pelo Poder Legislativo, servem de parâmetro para a elaboração e a execução do orçamento.

O resultado primário considera apenas as receitas e despesas primárias, também chamadas de não financeiras. Tal resultado corresponde à diferença entre as receitas arrecadadas e as despesas empenhadas, não considerando o pagamento do principal e dos juros da dívida, tampouco as receitas financeiras. Já o resultado nominal é mais abrangente, pois corresponde à diferença entre todas as receitas arrecadadas e as despesas empenhadas, incluindo pagamentos de parcelas do principal e dos juros da dívida, bem como as receitas financeiras obtidas, os efeitos da inflação e da variação cambial.

​

Prosseguindo, temos que o Anexo de Metas Fiscais conterá:

§ 2º O Anexo conterá, ainda:

“I – avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;
II – demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional;
III – evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos;
IV – avaliação da situação financeira e atuarial:
a) dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador;
b) dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial;
V – demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado”.

Note que, além das metas futuras (§ 1º), o art. 4º da LRF determina que a LDO contenha uma avaliação dos resultados passados (incisos I e II do § 2º), o que dá subsídios para projeções consistentes das metas a serem alcançadas.

No inciso III do mesmo parágrafo, a LRF demonstra preocupação com a deteriorização do patrimônio público, ao exigir que os recursos obtidos com a alienação de ativos, como os provenientes de privatizações, tenham destaque no anexo de metas fiscais da LDO. Tal determinação permite avaliar a evolução do patrimônio líquido do ente, por exemplo, verificando se as receitas de alienações estão sendo reaplicadas em investimentos, o que mantém o patrimônio líquido; ou se estão sendo usadas em gastos de custeio, o que faz o patrimônio líquido diminuir.

Já o inciso IV visa evitar que os recursos de fundos de natureza previdenciária sejam utilizados em finalidade diversa da programada, o que era muito comum no passado. O que a LRF objetiva é garantir a viabilidade econômico-financeira dos fundos ao protegê-los de uso indevidos e assegurando a utilização apenas nas finalidades previstas em seus estatutos, como nos pagamentos de pensões, complementação de aposentadorias e subsídios às despesas médicas de titulares e dependentes.

Concluindo o parágrafo, o inciso V alinha ações, resultados e transparência, ao exigir que o anexo de metas fiscais demonstre a previsão de renúncia de receitas e da expansão das despesas obrigatórias continuadas, que normalmente trazem heranças fiscais para mandatos seguintes. Por exemplo, ao aumentar as remunerações dos servidores públicos, um prefeito passará essa obrigação para todos os seus sucessores, já que as remunerações são irredutíveis. Tal despesa obrigatória continuada deverá estar prevista no anexo de metas fiscais.

Temos também integrando a LDO o Anexo de Riscos Fiscais, em que serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem.

NÃO CONFUNDA

Anexo de Riscos Fiscais ≠ Anexos de Metas Fiscais
 

No Anexo de Riscos Fiscais serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas,
caso se concretizem.
 

Os riscos fiscais abrangem os riscos orçamentários e os riscos da dívida.

Riscos Fiscais Orçamentários: estão relacionados à possibilidade de as receitas e despesas projetadas na elaboração do projeto de lei orçamentária anual não se confirmarem durante o exercício financeiro. Com relação à receita orçamentária, algumas variáveis macroeconômicas podem influenciar no montante de recursos arrecadados, dentre as quais podem-se destacar: o nível de atividade da economia e as taxas de inflação, câmbio e juros. A redução do Produto Interno Bruto – PIB, por exemplo, provoca queda na arrecadação de tributos por todos os entes da Federação. No que diz respeito à despesa orçamentária, a criação ou ampliação de obrigações decorrentes de modificações na legislação, por exemplo, requer alteração na programação original constante da Lei Orçamentária.

Riscos Fiscais da Dívida: estão diretamente relacionados às flutuações de variáveis macroeconômicas, tais como taxa básica de juros, variação cambial e inflação. Para a dívida indexada ao Sistema Especial de Liquidação e Custódia – SELIC, por exemplo, um aumento sobre a taxa de juros estabelecido pelo Comitê de Política Monetária do Banco Central do Brasil elevaria o nível de endividamento do governo.

Já os passivos contingentes podem ser definidos como dívidas cuja existência dependa de fatores imprevisíveis, como os processos judiciais em curso e dívidas em processo de reconhecimento. Assim, os precatórios não se enquadram no conceito de Risco Fiscal por se tratarem de passivos “efetivos” e não de passivos contingentes, pois, conforme estabelecido pelo art. 100, § 5º, da Constituição Federal, é obrigatória a inclusão, no orçamento das entidades de direito público, de verba necessária ao pagamento de seus débitos, oriundos de sentenças transitadas em julgado, constantes de precatórios judiciários apresentados até 1º de julho, fazendo-se o pagamento até o final do exercício seguinte, quando terão seus valores atualizados monetariamente.
 

Ainda, a mensagem que encaminhar o projeto da LDO da União apresentará, em anexo específico, os objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial, bem como os parâmetros e as projeções para seus principais agregados e variáveis, e também as metas de inflação, para o exercício subsequente.

Para ilustrar, alguns exemplos de objetivos:

• Política monetária: alcance, pelo Banco Central do Brasil, da meta de inflação fixada pelo Conselho Monetário Nacional de 4,5%, com intervalo de tolerância de mais ou menos 2 pontos percentuais;
• Política creditícia: manutenção das condições prudenciais e regulamentares para que a expansão do mercado de crédito ocorra em ambiente que preserve a estabilidade do sistema financeiro nacional;
• Política cambial: preservação do regime de taxa de câmbio flutuante.

A LRF facultou os municípios com menos de 50 mil habitantes a elaborar o Anexo de Metas Fiscais e o Anexo de Riscos Fiscais da Lei de Diretrizes Orçamentárias a partir do quinto exercício seguinte ao da publicação daquela Lei Complementar. Logo, tais municípios não foram definitivamente dispensados de nenhum dos dois anexos.

CAIU NA PROVA

(CESPE – Economista e Contador - DPU – 2016) Passivos contingentes são despesas que envolvem certo grau de incerteza quanto a sua efetiva ocorrência. Nesse sentido, a LDO contém o anexo de riscos fiscais, no qual são avaliados os passivos contingentes e outros riscos fiscais.

No Anexo de Riscos Fiscais da LDO serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem os passivos contingentes podem ser definidos como dívidas cuja existência dependa de fatores imprevisíveis, como os processos judiciais em curso e dívidas em processo de reconhecimento.

Resposta: Certa

(CESPE – Auditor - Conselheiro Substituto – TCE/PR – 2016) Conforme a LRF, a avaliação de riscos fiscais deverá estar contida no PPA.

Conforme a LRF, a avaliação de riscos fiscais deverá estar contida na LDO.

Resposta: Errada

(FCC – Auditor de Controle Externo - TCM/GO – 2015) A Lei de Diretrizes Orçamentária − LDO, visando o controle e equilíbrio orçamentário e financeiro, deverá ser integrada com o Anexo de Metas Fiscais que, dentre outras exigências estabelecidas da Lei de Responsabilidade Fiscal − LRF, deverá estabelecer as metas anuais em valores correntes e constantes para o montante da dívida pública para o exercício a que se referir e para os dois subsequentes.

Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes (art. 4, § 1º, da LRF).

Resposta: Certa

(FCC – Analista do Tesouro Estadual – SEFAZ/PI – 2015) Em razão das regras previstas na LRF para o planejamento público, é obrigatória a elaboração de um demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado. Esse demonstrativo é parte integrante do Anexo de Riscos Fiscais.

O anexo de metas fiscais conterá, entre outros, demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado (art. 4º, § 2º, V, da LRF).

Resposta: Errada

(FCC – Analista Legislativo – Assembleia Legislativa/PE – 2014) A Lei de Diretrizes Orçamentárias − LDO disporá sobre as normas relativas ao controle de custos e a avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos.

A lei de diretrizes orçamentárias disporá também sobre normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos (art. 4º, I, “e”, da LRF).

Resposta: Certa

(IDECAN - Técnico de Contabilidade – AGU- 2014) O projeto de lei orçamentária, ao ser encaminhado ao Poder Legislativo, será acompanhado do anexo de metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos. 

O Anexo de Metas Fiscais da lei de diretrizes orçamentárias conterá demonstrativo de metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos.

Resposta: Errada

(FGV – Auditor do Estado – CGE/MA – 2014) O anexo de metas fiscais conterá avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior.

O Anexo de Metas Fiscais conterá, entre outros, avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior (art. 4º, § 2º, da LRF).

Resposta: Certa

(FGV – Analista de Controle Interno - Pref. do Recife/PE – 2014) A Lei de Diretrizes Orçamentárias disporá sobre equilíbrio entre receitas e despesas.

A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2º do art. 165 da Constituição e disporá também sobre equilíbrio entre receitas e despesas (art. 4º, I, a, da LRF).

Resposta: Certa

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(FGV – Administração e Planejamento – Funarte – 2014) O processo de elaboração do orçamento público foi alterado em 2000, com a promulgação da Lei Complementar nº 101 (Lei de Fiscal). Em decorrência dessa mudança no marco legal, a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) passou a dispor também sobre medidas focadas na formalização de comércios informais no país.

A LDO não recebeu tal atribuição da LRF.

Resposta: Errada

(FGV – Advogado - Assembleia Legislativa/MA – 2013) A Lei de Diretrizes Orçamentárias conterá o anexo de riscos ficais onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas.

A Lei de Diretrizes Orçamentárias conterá o anexo de riscos fiscais onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem (art. 4, § 3º, da LRF).

Resposta: Certa

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